中国封建时期行政管理体制

[拼音]：zhongguo fengjian shiqi xingzheng guanli tizhi

中国封建国家管理行政事务的组织机构的设置、领导隶属关系和管理权限划分的体系和制度。中国从春秋战国之交进入封建社会时起，便建立起由国君直接任免官吏的封建官僚制度，出现了以相、将为首的官僚组织，相是最高行政官。荀子说：“相者，论列百官之长，要百事之听。”以相总揽行政事务的集权制比起奴隶制的世卿世禄采邑制是一种进步，因而为秦、汉所沿袭。

公元前221年，秦灭六国，确立了专制主义中央集权的行政管理体制，皇帝是国家代表，处于至尊地位，握有最高的行政权、军事权和司法权。他的诏令就是法律，从秦迄清二千多年间，皇帝的至尊地位，一直得到法律的确认和维护，侵犯皇权是最严重的犯罪。但是皇帝的专制统治并不意味着由他个人管理国家，相反，历代君主都十分注意发挥官僚机构的职能。秦、汉时期，便建立了“朝议”制度，由皇帝不定期地召集大臣商议重要政事。例如：西汉成帝时曾召集“二千石”的高官和博士以及明习法令者，朝议减免死刑的法律（《汉书·刑法志》）。明、清时期则有“会议”制度，每逢重大的军事行动，重要的官吏任免奖惩和大狱的判决，皇帝都先令“九卿会议”，然后作出决定。

秦、汉实行三公九卿制。丞相、太尉和御史大夫为“三公”。丞相总理政务，太尉管军事，御史大夫掌监察，同时又是副丞相，共同组成对全国发布政令的枢纽。三公以下设“九卿”分掌礼仪、赋税、司法、财政、皇室警卫等事务。九卿是中央重要的行政管理机关。西汉中期以后，三公改为大司徒、大司马、大司空，三者互不统属而总隶于皇帝。汉代与中央行政机构并立的还有一套宫廷服务性质的机构，并逐渐参预政务。例如，内廷掌管文书簿籍的尚书，由于接近皇帝而对国家事务发挥愈来愈大的影响。至东汉时，尚书已成为“出纳王命，敷奏万机”的最高行政管理机关，但形式上仍隶属于少府，位在九卿之下。汉代某些行政机关也兼管一些其他业务，如国家财政总汇的大司农，兼管仓储、水利、货运和官卖事业。中央还建立了专门行使监察权的“御史台”。

从魏、晋至隋、唐，形成三省六部制，标志着封建行政管理体制发展到了重要的阶段。据《唐六典》记载：中书省取旨决策，门下省审议封驳，尚书省承旨执行。三省长官，即中书令、门下侍中、尚书令分掌宰相职权。并且建立了宰相的联合办公厅，即政事堂。除三省长官外，被皇帝指定参加政事堂会议的官员，也称为宰相。因此唐朝执行宰相职务的官员，经常四、五人，多时达十余人。可见唐时的宰相与秦、汉时的丞相不同，前者是集体，后者是个人，这种变化是以君主集权为轴心的。三省之中，尚书省是行政的总汇。尚书省下设吏、户、礼、兵、刑、工六部，部下各设四司。唐代在尚书省统一管辖下的六部二十四司，是实现封建国家职能的重要工具。这种行政管理体制由于适应了日益繁杂的封建政务的要求而一直保留到明、清。

宋、元向一省过渡。宋初虽仍设三省，但无实任，而由唐末已经执掌大政的中书门下（简称中书）为最高行政机关，其长官“中书门下平章事”即为宰相。中书门下有权向下属行政机关发布命令，并接受其报告。但由于事无大小均须奏请皇帝，极大地限制了行政权的行使。宋时沿行唐六部、二十四司的体制，但由于宋朝推行“官与职殊”、“名与实异”的制度，居本官者并不管本职事务，而由其他官员加“判本司”的头衔，负责管理。官与职的脱离是宋代行政管理体制上的一大特色，目的是防止官吏擅权，但却造成了官制的紊乱，以致“中书令、侍中、尚书令不预朝政，侍郎、给事不领省职、谏议无言责，起居不记注，中书常阙舍人，门下罕除常侍，司谏、正言非特旨供职亦不任谏诤。至于仆射、尚书、丞、郎、员外，居其官不知其职者十常八九”（《宋史·职官志》）。宋朝拥有如此庞大重叠的行政机构，官制极其紊乱，既无明确的职权划分，也无严整的隶属关系，而一并统于皇帝；皇帝专制权力的不断扩大，显示了封建社会后期行政管理体制的主要发展趋向。

元时设中书省，以左右丞相为其长官。“中书，政本也，军国之务大小由之”（《元典章》），为元代最高行政机关，六部统由中书省管辖。

明初沿元制，设中书省及丞相。后来朱元璋认为相权是对自己的威胁，罢丞相，废中书省，严令“以后嗣君，其毋得议置丞相，臣下有奏请设立者，论以极刑”。随着丞相的废除，提高了六部的地位，但互不统属，均直接对皇帝负责。为了监督六部，设立了六科给事中的监察机关。为使百官章奏直达帝廷，又设立了通政使司。明、清庞大的行政管理机构，均由皇帝直接控制，皇帝成了名副其实的行政首脑。

明代还建立了内阁作为处理文牍的机关。内阁大学士位虽尊，但只能遵旨办事，“不得平章国事”。明中叶后，内阁大学士多由六部长官兼任，阁权渐重，始有“宰辅”之称。清朝于内阁之外创设军机处。军机大臣由皇帝从亲王、殿阁大学士、尚书、侍郎中简任，其任务为承旨办理军国要务，权力颇大。不过，军机处既不是六部的上级，也无权以本身的名义发布指令，它的工作只是起草和承发谕旨。清时六部尚书虽仍对国务负责，有些也参加军机处，但职权较明朝削弱。例如，吏部的用人权，由于军机处秉承圣旨直接发布重要官职的任免而受到严重侵削，只限于稽考中级以下的官员资历。清时六科给事中也因六部职权的削弱而并入中央最高监察机关都察院。

在地方，从进入战国以后，便普遍实行郡县制度，由国君任用郡县守令管理地方。秦始皇分天下为三十六郡，郡下设县，县下有乡官。汉初，统治者“惩戒亡秦孤立之败”，大封子弟为王侯，出现了郡县制与封国制并存的局面。汉武帝时为防止地方官与豪强势力相勾结，形成不利于中央集权的割据，划分全国为十三部监察区，派出部刺史为监察官，直隶于丞相。至东汉，随着州的行政区划的确立，刺史成了地方最高行政长官。

魏、晋、南北朝时期，继承东汉末年形成的州、郡、县三级制度。由于当时战争频繁，州刺史、郡太守多兼领兵权。

唐朝实行州、县二级制，州对于巩固地方的封建统治起着最重要的作用，因此对州刺史的选任极为重视;为了加强中央对地方的控制，划分全国为十道（后改为十五道）监察区，由皇帝派遣巡按使考察州、县官的吏治；还建立了严密的驿传制度以加强中央和地方的联系。唐中叶以后，节度使兼管地方行政，州刺史变成了节度使的兼职或下属，由此发展成与中央抗衡的藩镇割据。

宋时，州、县官或为临时“差遣”，或为朝官外补，称作“知州”、“知县”，并分全国为十五路监察区。路也逐渐发展成地方最高一级政权。宋朝实行的严格中央集权制，如同范祖禹所说：“收乡长、镇长之权悉归于县，收县之权悉归于州，收州之权悉归监司，收监司之权悉归于朝廷”，因而没有像唐代那样出现地方割据的情况。

元初，在地方设行中书省作为中央临时派遣机关，不久遂为常设，形成省、路、州、县4级。

明朝以承宣布政使司、都指挥使司和提刑按察使司共同组成省级政权机关，分别管理各省行政、军事和司法。省下设府、县2级。明代以省为监察区，派监察御史前往稽查。代宗时又创设总督制度，由总督统辖一省或几省的军政大权和监察权。

清朝地方机关分为省、道、府、县4级。

明、清时期由于实行“八股”取士，担任地方府、州、县的长官大多不熟悉民情政务，因此不能不依赖幕友胥吏代为处理，遂使幕吏乘机擅权。这是明、清行政管理中的一大弊症。

综括封建时代地方行政体制的演变，都是以加强中央集权为基本线索的。随着专制主义的强化，地方的权力处于下降的趋势。但由于封建自给自足的自然经济是地方割据势力存在的物质基础，因此封建国家的中央集权只能是相对的，不可能彻底消除地方割据的状态。

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