法的制定

[拼音]：fa de zhiding

[外文]：enactment of law

国家机关依照其职权范围通过一定程序制定（包括修改或废止）法律规范的活动。既包括拥有立法权的国家机关的立法活动，也包括被授权的其他国家机关制定从属于法律的规范性法律文件的活动。

历史的发展

法的制定是国家的一项基本活动。但法的制定方式和权限，在不同的历史时期，不同的国家则不尽相同。奴隶制国家建立的初期，法主要是对习惯的记载和改编。中国最早的法也是习惯法，后来才逐渐出现成文法。在由奴隶制过渡到封建制时期，制定和公布成文法开始盛行起来，并大都是奉王命制定的。其后在长达二千多年的中国封建社会，君主始终居于最高立法者的地位。法无论以何种具体形式出现，都是出自君主的旨意。西欧中世纪的法，特别是初期则比较分散，各封建领地有各自的地方习惯法。13世纪以后，地方习惯法逐渐被编纂为成文法典。直到中世纪后期，中央集权的君主专制建立以后，制定法律的权力才逐渐集中在君主手里。如法国国王路易十五（1715～1774在位）公然宣称：“主权的权力寄于我的身上。立法权仅属于我一人而已，无所依赖也不得分享。”资本主义国家建立后，制定法有很大发展，并根据分权学说，立法权交由选举产生的立法机关（即议会）行使。这是国家立法活动的重大改革，在历史上具有进步意义，但国家的真正权力并不完全掌握在议会手里。社会主义国家的建立，在批判地吸取了资本主义立法经验的基础上，开创了法的制定的新的方式和原则。

制定机关和权限

法的制定机关，泛指依法有权制定规范性法律文件的国家机关，其中主要是拥有立法权的国家机关。立法权相对司法权和行政权而言，是国家的一项基本权力。拥有立法权的国家机关（立法机关或最高国家权力机关），各国具体名称不一。中国的最高国家权力机关是中华人民共和国全国人民代表大会。只有全国人民代表大会及其常设机关全国人大常务委员会拥有国家立法权，有权制定法律。根据1982年宪法规定，国务院，省、直辖市的人民代表大会及其常务委员会，民族自治地方的人民代表大会等单位，根据宪法和法律，分别有权制定行政法规、地方性法规、自治法规（见法的渊源）。

资本主义国家机关的立法权一般属于代议机关，即议会或者国会行使。议会或国会是与行政机关和司法机关并立的立法机关，专门从事立法活动。而实际上立法机关的立法权又经常受到行政机关的限制和左右。如《美利坚合众国宪法》规定:“本宪法授予的全部立法权，属于由参议院和众议院组成的合众国国会。”另方面，宪法又规定，众议院及参议院通过的法案须送交合众国总统签署，总统对法案享有否决权。否决权是美国总统控制国会立法的强有力的武器。又如1958年《法兰西共和国宪法》规定，“法律应由议会投票通过”（第34条），但宪法又规定“政府为执行其施政纲领，可以要求议会授权自己在一定期限内以法令方式采取通常属于法律范围内的措施”（第38条），形成了立法权力行使上的错综复杂的情况。

制定程序

拥有立法权的国家机关制定法律一般经过四个阶段，通称立法程序，即：

法律草案的提出

指有立法提案权的机关和人员把法律草案提交给最高权力机关（或立法机关）。关于立法提案权，各国一般都有明确规定。由于各国具体的体制不同，立法提案权的范围不尽相同。中国享有立法提案权的有：全国人民代表大会主席团、常务委员会和各专门委员会，国务院、中央军事委员会、最高人民法院和最高人民检察院。全国人民代表大会的一个代表团或30名以上代表也可以向大会提出议案；常务委员会组织人员10人以上可以向常务委员会提出议案，分别由全国人民代表大会主席团和人大常务委员会决定是否列入议程(《中华人民共和国全国人民代表大会组织法》第9、10、32条)。

有的国家把立法提案权看作立法权的一部分，因此只有国会议员享有，如美国；有的则规定议员和政府都拥有立法提案权，如法国；在苏联，联盟和各加盟共和国的权力机关和最高行政机关，最高苏维埃各委员会和代表，苏联最高法院和总检察长，社会团体（通过它们的全联盟机构）都享有立法提案权。另外，也有按照法律草案的性质分别规定立法提案权的，如英国把议案分为两种：“公议案”和“私议案”。“公议案”是涉及全国各个地区并与政府政策有关的议案，它一般由内阁提出，也可以由议员私人提出，或先由议员私人提出，后为政府接受而改为由政府提出；“私议案”是只涉及地方当局、某些团体或某些个人的权利或利益的提案，它一般由提出议案者（一般是公共团体）的代理人向下院和议案办公室提出；还有一种兼有两种议案特点的“混合议案”，这种议案通常交给一个特别委员会处理，然后提交议院审议。

法律草案的讨论

在中国，法律草案都经过广泛的讨论。一般法律都先交由全国人民代表大会法律委员会统一审议，其他委员会可以向法律委员会提出意见和建议，有的还要各地区、各有关机关和人员进行反复讨论和修改，然后才正式提交全国人民代表大会或全国人大常委会进行立法程序意义上的讨论。代表可就法律草案整体及其具体内容提出赞同、反对或者修改的意见，力求使所制定的法律充分反映人民的意愿和正确反映社会主义政治、经济和文化发展的客观要求。宪法则组织全国人民广泛讨论，提出修改意见，由宪法起草委员会集中向全国人民代表大会汇报，经大会审议通过。代议制国家在法律草案的讨论阶段，通常经过所谓“二读”或者“三读”，即对法律案名称或要点、全文以及修正案进行两次或三次通读及讨论，其具体规定不尽相同。

通过

在中国，法律由全国人民代表大会或全国人大常委会以过半数通过，宪法修改则需要以全体代表的2/3以上的多数通过。 其他国家也大体规定过半数或者2/3议员通过。由于议会制国家大多采取两院制，法律案一般需经两院通过，如两院对法律案有不同意见，一般采取两院协议，或成立调解委员会以协调两院的意见。也有的国家(如英国)只有下院拥有通过法律案的权力，上院只能表示反对和拖延生效时间，但虽未经上议院同意的法律案，下议院仍可以将该项法案提请英王批准。

公布

在中国，全国人民代表大会或全国人大常委会通过的法律由中华人民共和国主席公布。在法律案通过和公布之间不需要经过任何机关或个人批准。

在西方国家，法律案由两院通过后，通常还要送交国家元首签署，有的国家元首享有对法律案的否决权。如美国总统依美国宪法规定，对国会送交的法律案如不同意，可于10日内(星期日除外)退还国会，并附异议（《美利坚合众国宪法》第1条第7款）。如经国会两院复议后，仍获2/3议员通过，该项法律案才能成为法律。但如果国会在法律案送交总统后10日内休会，即便总统未将法案退回国会，则此项法案也不得成为法律，即所谓的“搁置否决”。在法国，议会两院通过的法案在15日内由总统在政府公报上公布，成为法律。在此期限内，总统有权要求议会对该项法案或其中某个条款重新审议，议会不得拒绝。在英国，议会通过的法律案也需经英王批准，英王也享有对法案的否决权（自1707年以来从未行使）。许多国家就法律公布的方法和程序制定专门的法律，如联邦德国1950年1月30日的《法令公布法》、苏联1958年6月19日的《关于苏联法律、 苏联最高苏维埃决议、苏联最高苏维埃主席团法令和决议的公布和生效程序》、捷克斯洛伐克国民议会主席团1962年1月10日的法令、匈牙利人民共和国主席团1974年的第24号法令等，都对法律公布的程序作了详细规定。

在中国，其他国家机关依照宪法授予的权限，制定和通过规范性法律文件也都有法定的方式。如国务院制定和发布行政法规须经国务院全体会议或国务院常务会议通过。有些重要法规还往往经全国人民代表大会常务委员会批准，然后由国务院公布。如1957年《国务院关于劳动教养问题的决定》、1979年《国务院关于劳动教养的补充规定》分别由第一届和第五届全国人民代表大会常务委员会批准后，由国务院公布。地方性法规的制定程序是：享有议案提案权的有地方各级人民代表大会举行会议时的主席团、常务委员会、本级人民政府和代表（有3人以上附议），由主席团将议案提请人民代表大会讨论，或先交付议案审查委员会审查后提请人民代表大会讨论，并经全体代表过半数通过。通过的地方性法规须报全国人民代表大会常务委员会和国务院备案（《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第6、14、15条）。

社会主义法的制定的原则

在中国，为了制定符合社会发展客观规律和人民意愿的法律规范，从实践中总结了下述几项主要原则：

（1）在中国共产党领导下，实行专门机关和群众相结合的方法。工人阶级通过自己的政党（共产党）实现对国家的领导，是社会主义国家本质所要求的。国家的一切活动，包括制定社会主义法律规范的活动，都是在中国共产党领导下进行的。共产党以自己的正确政策指导国家的制法活动，并把国家领导机关的意见和群众的意见结合起来。一方面，深入群众广泛听取意见，了解社会现实中存在的问题和群众在生产斗争、阶级斗争中的实践经验；另方面，由国家的有关机关认真加以研究和总结，确定切实可行的法律措施，并按照立法技术规格形成规范性法律文件。

（2）坚持以马克思主义为指导和从实际出发。马克思主义为人们观察社会、能动地改造社会提供了科学的世界观和方法论；它在经济学和科学社会主义理论方面提出了经得起实践考验的一系列重要原理，对于制定社会主义法具有重要指导意义。马克思主义要求人们从实际出发，实事求是地解决社会实践中不断提出的新问题。制定社会主义法，也必须坚持从社会主义建设的现实情况和最近将来可能发展的实际情况出发，才能制定出正确反映客观规律的法律措施，促进社会主义建设的顺利发展。

（3）体现原则性和灵活性相结合。在制定规范性文件的权限上，既要把立法权高度集中统一在中央，同时又要在中央统一法律的指导下，允许各个地区、特别是少数民族地区，因地制宜地制定一些变通的法律措施，以适应各个民族、地区的特点和需要。

参考文章

• 医疗保险法的制定与实施保险

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